我国资源枯竭型城市的发展对策研究

［摘 要］本文针对我国一些资源型城市面临的资源枯竭、经济衰退、环境恶化等一系列问题,以辽宁省葫芦岛杨家杖子地区为例,运用发展的观点和比较分析的方法,指出资源枯竭型城市在实现转型过程中,必须解放思想进行观念创新,既要有政府合理干预,也要符合市场经济原则；既要大力扶持新兴替代产业的发展,又要注重原有传统产业的转型升级；既要解决好环境污染、资金匮乏等经济发展中的瓶颈问题,又要注重城市基础设施建设和文化、科技产业建设,从而促进经济社会全面持续健康发展,为构建和谐社会奠定坚实的基础。

［关键词］资源枯竭；发展；城市转型

［中图分类号］ ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（20xx）10-0009-03

资源型城市是城市职能分类中的一个重要类别,广义上是指依靠开发自然资源为主要职能建立起来的城市,狭义上是指依托矿产资源开发成立的城市。如葫芦岛杨家杖子地区,自1899年开始开山采钼,1948年成立矿务局,曾是国家“一五”时期156项重点工程之一,是我国最大的钼矿企业,该地区是一个典型的依托钼资源而建立起来的一个矿区。百年间为国家累计生产钼精矿数十万吨,为共和国的发展作出了巨大的贡献。历经百年沧桑,该地区因矿而兴,最终也因矿而衰,1999年因矿产资源枯竭,产业结构单一,发展缺乏后劲,加之社会负担沉重,矿务局依法破产,该地区人民生活也陷入了困境。可见,资源型城市确因资源发现而立、随资源开采而盛,在为经济发展作出贡献的同时,也给自身留下了“累累伤痕”。资源枯竭、经济衰退、环境恶化、低收入和高失业率等一系列社会问题,已成为资源枯竭型城市的主要制约因素,威胁着其生存和发展。解决好资源枯竭型城市转型问题,已经成为维护社会政治稳定、构建和谐社会的迫切需要。

1 我国资源枯竭型城市面临的困境

目前,我国资源枯竭型城市在生存和发展方面面临着许多的困境,主要表现在以下几个方面。

社会负担沉重,经济发展乏力

资源的枯竭导致因资源而生的主导支柱产业趋于衰退,就业机会减少,产生许多下岗失业人员。同时,资源产量、企业效益的下降,也影响财政收支和对公共物品的投入；劳动者收入减少导致居民生活水平下降,进而影响社会总需求。经过几十年的发展,多数资源型城市已出现大量的离退休人员,财政负担加重,引发一系列社会问题。例如,杨家杖子地区20xx年人均GDP为7581元,占辽宁省人均GDP平均水平的34%。矿区居民人均可支配收入为3792元,比全省平均水平少6587元。全区有下岗失业人员14000多人,占全区劳动力总人口的51%。整个地区人民生活水平低下,社会矛盾突出,严重影响社会稳定。就全国而言,目前我国因矿山资源枯竭而产生的困难矿工总数约300万~400万人,并影响到1000万家属,甚至有的出现“啃老”现象。部分离退休工人在扣除一些必要费用后,退休金已所剩无几,生活较为艰难。此外,由于资源产业规模的缩减,波及相关的产业和部门,就业机会进一步减少。而下岗失业人员技能单一,以及就业的“选择性刚性”,使再就业的难度增大。

资源破坏严重,生态环境恶化

资源型城市对资源的掠夺式、粗放型开采,造成地下资源锐减,导致地质受损。对地下水的过度抽取使地面下沉,形成“漏斗”。开采所产生的废水、废气、废渣给环境带来巨大破坏,严重影响生态平衡,影响人类的生存和发展。例如,杨家杖子地区由于100多年的矿山开采,对山体破坏严重,造成大面积的采矿沉陷区,同时形成了大量的尾矿堆场和尾矿库,在山体上产生了1亿多吨的矿山固体废料,已经威胁矿区人民的生命财产安全。另外选矿冶炼企业对空气、土地和水源的污染也十分严重。目前,矿区的重要水源莲花湖由于受铅的污染,虽然经过大幅度的治理,仍未达到饮用标准,给居民用水带来严重影响。

产业结构失衡,经济增长受限

就我国大多数资源型城市来说,资源产业是其主导产业,其他产业依靠资源产业而发展,相比而言较为弱小,产业结构比较单一,产品科技含量低。我国很多矿业城市随着矿产的发掘而兴建,地处偏远的山区甚至戈壁,交通状况和自然条件很差。如杨家杖子地区位于沟谷地带,地处两山之间和半山坡上,境内多山,丘陵起伏,仅有一条道路可以通往市区。矿区第一产业几乎空白,第二产业占据主导地位,比重高达80%以上,第三产业随着第二产业的起伏而升降。第二产业中,采掘、选矿业比重高,占据第二产业的70％,产业结构极不合理。城市功能的单一造成了整个城市的综合竞争力下降,发展潜力减弱。

市场发展乏力,市场化因素不足

资源型城市单一的产业结构,使其与外界的经济交往形式也比较单一。同时,很多资源型城市地处偏僻地区,交通的不便也限制了与其他地区的合作。由于历史和体制方面的原因,政府和企业间的关系没有理顺,部分城市甚至就是一个企业,尤其在一些资源型中小城市,城市几乎由企业翻版而来。在原来的企业内部,主要是依靠行政指令和计划管理,使翻版后的城市市场调节机制不健全。加上思想观念、人员素质、管理体制和服务体系等方面的问题,使整个城市缺乏应对经济市场化和全球化的条件和优势。

2 原因分析

科技人才缺乏,创新能力不足

由于资源枯竭型城市缺乏支柱产业和新的经济增长点,造成经济发展缓慢,经济效益低下,致使企业和社会缺少甚至没有任何科研机构和技术服务机构,产学研体系未形成,使大量的科技人员流失,最终的结果只能是科技创新能力降低,新技术开发滞后,产品结构中初级产品比重过大。如杨家杖子矿区现有各类专业技术人员1784人,仅占开发区总人口的%,远远低于东部发达地区10%的比例。专业技术人员中具有研究生以上学历的仅有4人,具有高级职称的仅有213人。在整个矿区劳动力人口中,初中以上文化水平占据50%以上,人才总数和层次都处于很低的水平,人才总量明显不足。因此没有文化氛围,缺少文化底蕴,教育、文化没有形成对经济的强有力支撑。

资金供应不足,企业发展出现瓶颈

资本是逐利而动的,什么地方投资项目多,运行成本低,服务方式优,资金就会向什么地方集聚。但是由于资源枯竭地区观念滞后,投资环境差,基础建设落后,政府投资意愿不强,招商引资更是难上加难。杨家杖子矿区内的企业既缺少发展生产、扩大规模所需要的固定资产投资,更缺少生产环节的流动资金。企业资产(土地)原由矿务局内部划拨使用,矿务局破产后,因没有相应的用地手续作资产抵押,所以贷款问题始终得不到解决,招商引资又缺乏必要的条件,所以有许多好的项目只好搁浅。另外,基础条件的改善,不论是城市交通道路,还是供水供暖和采沉区改造,以及生态环境的改善等,都需要大量资金的投入。解决资金缺乏问题,已经成为这一地区生存发展的首要问题。从全国范围来看,资金短缺已经成为了资源枯竭地区企业发展和改善基础条件所普遍存在的瓶颈问题。

遗留社会问题突出,影响经济发展

资源枯竭地区普遍存在着各种各样的社会问题,维护稳定成为了一项重要的社会职能。在改革开放的时代,没有一个良好的社会秩序,发展经济将成为一句空话。如杨家杖子地区由于新中国成立后一直只关心生产,忽视基础设施配套以及社会生活保障,特别是矿务局破产后,由于历史遗留问题没有得到很好解决,使得各种社会问题更加突出。主要表现在社会保险资金缺口大；基础设施欠账严重；沉陷区治理、棚户区改造迫切；因产业结构单一,就业渠道狭窄,造成下岗失业人员队伍不断扩大,劳动力就业问题十分严重,职工**不断,严重影响经济的发展。

3 对策建议

对于资源枯竭型城市而言,应切实采取有效措施,处理好各方面矛盾,实现城市转型。转型必须从实际出发,既要政府合理干预,也要符合市场经济原则。当前主要应从以下几个方面着手。

提升传统产业,发展替代产业

资源枯竭型城市转型必须因时因地制宜,发展替代产业,培育科技含量高、附加值高、具有广阔前景的新兴产业,这是地区产业发展的大方向。同时,要积极改造和提升传统产业,对传统产业进行深挖掘和深加工,拉长产业链,实现产业结构升级,以此来进行地区的资本积累,为发展高新技术产业打下坚实的资本基础。同时,要重视民营企业、三资企业和其他经济成分在转型中的作用,多方面为企业发展创造有利条件。有选择、有步骤地吸引区域外企业进入资源枯竭型城市,以此填补本地区的产业“空洞”,促进产业结构的调整和升级。

转变政府职能,真正实现服务型政府

目前,我国资源型城市与其他实现市场经济体制的城市相比,在经济、环境、人才、技术等方面处于落后水平,而且资源型城市的产业转型涉及就业、环保等多方面,因此,必须充分发挥政府的宏观调控作用和服务型政府的作用。政府必须转变职能,减少对微观层面的直接干预,加强对转型企业的政策引导,搞好协调服务,整顿和规范市场秩序,为经济转型创造良好的政策环境和服务环境。同时做好转型的规划工作,制定合理的措施和产业政策。

发展劳动密集型产业,做好再就业工作

要端正思想,把解决就业问题作为实现资源枯竭型城市经济转型的出发点和落脚点。积极引导矿区下岗职工从事现代农业、现代服务业、私营企业或自主创业,拓宽就业渠道。开发投资少、见效快、劳动密集型项目,采取多种措施妥善安置职工,尽最大能力解决好历史遗留的各种问题,确保将矿区职工的各项利益落到实处。

实现体制创新,充分发挥市场机制作用

在我国,资源枯竭型城市的转型是一项前所未有的工作,需要创新和探索。解放思想,转变观念；加快体制创新和机制创新,用新体制、新机制推动经济转型。资源枯竭型城市的经济转型,必须坚持市场导向,充分发挥市场在资源配置中的作用,树立利用国际、国内两个市场的技术、资金和人才为经济转型服务的大开放观念。按照市场经济运作机制支持中小企业的发展,通过参股、合资、上市等形式改变产业结构不合理状况,为充分发挥市场机制创造必要的微观基础。

筹集转型资金,解决瓶颈问题

资源枯竭型城市的转型需要巨额资金,应当全方位、多层次、多渠道筹措转型资金。制定适当的财政援助政策和产业扶持政策,在财政信贷、产业布局、重大工程项目的建设等方面给予优惠,并扶持和帮助资源型城市对生态环境的治理和保护。提高政府转移支付的比例,在地区财政收入上缴中央财政的部分中,按一定比例返还地方,作为资源枯竭型工矿城市的转型费用。建立技术改造等专项基金,引导各金融组织参与投资、提供贷款和资助,为企业的发展提供资金。

加强综合治理,提高城市功能

从规划着手,重视转型中环境治理和基础设施建设。对于废弃的土地可以通过政府出资购地、恢复地貌、出售土地、招商引资等方式,建立新型产业园区。充分发挥企业尤其是排污企业在环境治理中的主体作用,加速资源采掘、开发、加工的环保技术改造。对污染严重的企业必须严格管制；对新建的项目,从立项、设计、施工到投产都要加强环境监管。加强交通、通信等基础设施建设的步伐,为企业生产和运营营造良好的环境,这样既有利于资源型城市的内部环境调整和改造,也能为发展外向型经济提供良好的投资环境。

加大政策扶持,促进转型发展

要确定好资源型城市产业转型与升级的定位和定向问题。目前,我国大多资源型城市由于产业工人技术层次低,劳动技能单一,还不具备对高新技术的吸收、消化和利用能力,所以,不宜盲目“提升产业结构”,而是要“调整优化产业结构”,这就是产业转型与升级中的定位。当然,这个定位是阶段性的,是暂时性的。事实上,目前沿海一些城市,甚至内地不发达地区过早提出发展高新技术产业,结果浪费了资源、财力。而国际上许多发展中国家的发展实例也证明,并不是每一个地区都适合发展高新技术。即使对那些有条件引入一些高新技术项目的城市,也绝不能轻易摒弃以中等技术为主的传统产业。再说中等技术有许多优点,如其技术封锁较小,其项目有利于吸收失业劳动力,其产品市场广阔,且有利于发挥后发优势。因此,资源型城市发展所面临的产业结构调整问题,不必因没有太多的高科技优势而困惑,但必须使固有的传统产业升级,产业链结构和长度合理,着重在产品质量档次上下工夫,提高科技含量,增加产品附加值,进行资本积累,在具备了一定的资本积累的基础上,再向“高新”技术产业发展。建议国家出台相应的引导政策,鼓励资源型中小城市选择先进适用的技术进行传统产业结构优化,使对先进适用技术的应用与对高新技术的应用享受同等的待遇。

［基金项目］辽宁省科学技术奖励委员会,辽宁省沿海经济带建设与城乡区域经济环境协调发展战略研究。证书号：20xxJ-3-126-07。

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