我国城乡一体化社会保障体系改革研究

摘要：党的十八届三中全会把实现社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的新目标，然而城乡社会保障体系改革在取得巨大成就的同时存在许多体制性、制度性问题，面临新型城镇化、户籍制度的存在、老龄化等巨大挑战。文章对完善我国城乡一体化社会保障体系的建议是加强对农村社会保障制度改革，整合城乡社会保障制度；着力推进城乡社会保障制度统一立法，加大农村社会保障基金投入，缩小城乡社会保障待遇。

关键词：城乡一体化；新型城镇化；社会保障体系改革

构建城乡一体化社会保障体系不仅是实现和谐社会的基础，而且是统筹城乡发展的题中之意。改革开放36年来，我国的社会保障建设取得巨大成就，但是在城乡一体化社会保障体系建设过程中存在许多体制性、制度性问题。本文针对我国城乡社会保障体系二元分割的现状及存在的问题，具体分析了其产生的原因并提出相应对策和建议。

一、城乡一体化社会保障体系改革的现状

社会保障包括养老、医疗、失业、生育、工伤，它是制度体系建设的重要组成部分。社会保障不仅是个经济问题，更是一个复杂的社会问题。社会保障作为政府解决弱势群体收入保障的一种制度安排，在当今已呈现城乡统一和全民保障的趋势，但在城乡居民所面临的风险来源、性质、化解手段、运行机制等社会保障制度等诸多方面还存在根本性的差异。

（一）社会保障体系改革取得的成就

在城乡经济二元结构的背景下，建立城乡一体化的社会保障体系绝不是一蹴而就的事情。十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。可见社会保障体系的建设必须与城乡一体化相适应。

党的十六大以来，我国的社会保障体系建设取得巨大突破，先后建立了城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险等重要制度，颁布实施社会保险法，社会保障体系框架基本形成，社会保障覆盖人群迅速扩大，社会保险工作深入开展，社会保障体系建设取得重大进展。截至20xx年底，2566个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率为%；全年五项社会保险（不含城乡居民社会养老保险）基金收入合计28909亿元，比上年增长4866亿元，增长率为%；基金支出合计22182亿元，比上年增长4127亿元，增长率为%。

（二）城乡一体化社会保障体系改革存在的问题

城乡基本保障制度不完善

受城乡二元经济结构的阻碍，我国的社会保障制度呈现城乡各异的“二元”特征，尤其在农村基本保障制度方面表现的更为明显。我国的农村社会保障主要包括五保供养制度、家庭赡养、优待抚恤保障、农村养老保险制度、农村新型合作医疗制度、计划生育奖励扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事实上，农村社会保障以家庭保障、土地保障、农村基本养老保险制度、农村合作医疗制度及农村最低生活保障制度为主，与涵盖企事业单位职工社会保险和居民社会养老保险、居民基本医疗保险的城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度很不完善。农村社会保障制度还存在许多亟须解决的现实问题：社会保障层次低，覆盖面窄；社会保障金管理体制不健全；农民参保意识淡薄。

城乡社会保障待遇差距依然存在

社会保障的范围通常是由社会保障项目的多少来反映的，保障的范围越多，社会保障的范围就越广，社会保障水平就越高，而农村人口的保障水平远远低于城市人口。在项目覆盖上，我国城镇早已建立了包括养老、医疗、工伤、生育等社会保险制度，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助等社会救助制度，住房公积金、经济适用房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。而在农村，工伤保险、生育保险、住房保障及不少社会福利项目都很不普遍甚至没有。以最低生活保障为例，截至20xx年6月底，全国平均低保标准城市每人每月311元、农村每人每月159元。从最低生活保障金的标准来看，农村社会保障待遇明显低于城镇，如何缩小城乡社会保障待遇差距是社会保障体系实现城乡一体化改革的重点。

城乡社会保障管理体系不健全

社会保障管理体系不健全仍然是城乡一体化社会保障体系改革中存在的主要问题，主要表现在：一是社会保障基金管理和使用不规范，尤其是在农村低保金的发放和使用方面表现的更为明显，如农村低保对象确定不科学、低保金发放不合理及低保金管理不善等；二是社会保障机构工作人员的管理问题，包括人员聘用、工作效率、服务态度及专业素养等方面都有待提高和改善。

二、城乡一体化社会保障体系改革面临的挑战

城乡一体化社会保障体系改革面临许多挑战，如城乡固化的二元经济结构、新型城镇化、户籍制度、人口老龄化。如何克服这些障碍是决定城乡一体化社会保障体系改革成功的关键。

（一）固化的城乡二元经济结构

在改革开放前期，我国实行计划经济体制，国家控制分配各种资源。具体来讲，我国一方面实行工农业产品价格“剪刀差”政策，通过行政命令等手段强制压低重工业发展成本；另一方面则通过“户籍制度”等一系列制度手段人为地构建城乡二元结构制度，将农民最大限度地固定在农业生产领域，不仅使其为城市人口提供粮油食品，还要为工业提供必不可少的原料和资金。这种固化的二元经济结构不仅造成社会资源分配不公，城乡居民收入差距拉大，影响社会公平和效率，更为严重的是它阻碍了社会保障体系城乡一体化建设。表1是改革开放以来我国城乡居民收入变化情况。

（二）新型城镇化

十八大报告指出新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的必由之路。 十六大以来，我国城镇化发展迅速，20xx～20xx年我国城镇化率以平均每年个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增长20xx万人。能否享有同等的社会保障是城镇化过程中农民最关心的问题。新型城镇化对转化为市民的农民社会保障产生以下影响。一是土地保障的丧失。城镇化进程的加快发展使得农村耕地面积逐渐减少，依靠土地保障的农民他们的社会保障更加不稳定。二是家庭保障功能丧失。城市建设的不断扩张，威胁到农村家庭小规模经济的生存，农民收入锐减。三是转化为市民的部分农民的社会保障没保障。中国人民大学教授郑功成说：“城乡福利差距巨大，工作在城市而保障在农村，由此形成了‘候鸟式’‘钟摆式’迁徙，加剧城镇化的难度。”新型城镇化的快速发展，对城乡一体化社会保障体系改革提出了新要求，实现教育、医疗、社保、住房等社会保障待遇一体化是我国社会保障体系改革的方向。

（三）户籍制度的存在

城乡分割的户籍制度是计划经济下二元经济结构的历史产物。二元户籍制度的形成不仅标志着户口成为一种身份的象征，而且也成为享受何等社会保障的依据。城市户口和农村户口差异的存在使得城镇居民的社会保障优于农村居民的社会保障，主要表现在：在教育上，城镇居民教育环境、教育资源、教育设施普遍比农村居民所享受的标准要高，因此使得城镇居民的学历普遍高于农村居民；在就业上，城镇居民主要从事脑力劳动性质的工作，而农民主要从事体力劳动；在社会福利方面，城镇居民社会福利待遇高，而农民社会福利没保障。这种由户籍制度引起的社会保障“先天不平等”严重影响了社会公平。

（四）老龄化

截止20xx年底，我国60岁及以上老年人口达亿，且每年以近800万的速度增加，预计到“十二五”期末，全国老年人口将增加4300多万，达到亿，届时80岁及以上的高龄老人将达到2400万，65岁以上空巢老人将超过5100万。人口老龄化对我国社会保障体系改革提出了新要求，尤其在养老保障制度方面，我国现存的城乡二元养老保障体制改革更需要进一步深化。人口老龄化给社会保障带来很大压力：家庭和社会养老负担加重；养老保险基金开支攀升；养老保险基金管理体系需要转变。十八届三中全会做出了研究制定渐进式延迟退休年龄政策，该政策的颁布正是对社会保障改革的一次新尝试，对于创新我国城乡一体化社会保障体系改革提供了借鉴。但是，依据我国人口老龄化的态势，社会保障体系改革的任务仍然非常艰巨。

三、完善我国城乡一体化社会保障体系的政策建议

建设城乡统一的社会保障体系是党和国家一直努力的目标，但是城乡一体化的社会保障体系构建是项复杂而艰巨的系统工程，绝不是一蹴而就的事情，它需要我们在摸索中创新改革，在改革中更深入的摸索，总之是“顶层设计和摸着石头过河”。通过以上分析，结合我国特殊的国情，对城乡一体化社会保障体系改革提出以下政策建议。

（一）加强对农村社会保障制度改革，整合城乡社会保障制度

农村社会保障一直是城乡一体化社会保障体系中的薄弱环节，农民的社会保障一直处在我国社会保障的边缘。提高农民养老保险金、低保金及新型农村合作医疗补助金是对农民社会保障的最高福祉，也是实现城乡社会保障平等的良好途径。另外，通过建立城乡和地区之间的社会保障衔接机制，实现城乡社会保障的整合，主要有：整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，实现管理资源共享；制定实施城镇职工基本养老保险关系、基本医疗保险关系转移接续办法，以退休人员为重点推动异地就医结算，允许选择新型农村养老保险制度的农民工根据自身实际情况进入城镇职工养老保险制度。

（二）着力推进城乡社会保障制度统一立法

城乡一体化的社会保障体系应该具备统一的法律制度。目前，二元的社会保障体系使得城乡社会保障法律制度不统一，进城务工的农民工在社保、医保、教育、住房等方面无法享受城镇待遇。实现城乡一体化的社会保障体系应该确保城乡社会保障法律统一。具体做法包括：确立城乡统一的工伤保险法律制度，通过立法由用人单位按照法律普遍性原则让进城务工人员全部参加工伤保险；确立统一的失业保障法律制度，由用人单位和农民工本人按法律规定的比例缴纳失业保险费用；确立统一的医疗保险法律制度，打破身份等级和城乡分治的局面。

（三）加大农村社会保障基金投入，缩小城乡社会保障待遇

目前，城乡社会保障水平存在较大差距，为了进一步提高农村社保水平，实现城乡社会保障体系一体化，各级政府部门应加大对农村社会保障金投入，提高农村社会保障待遇。应该建立农村社会保障资金动态调整机制，根据经济发展水平增加保障资金，使各级财政补助金及时拨付到位；稳步提升农村居民最低生活保障、新农合补助、五保户和农民养老的待遇标准；加快农村基本公共服务体系建设，了解并研究新农合制度的资金匹配状况、资金统一运作和个人付费标准等问题，同时较大程度地提升报销比例和报销极限。

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（作者单位：西南交通大学公共管理学院）

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