我国社会保障制度的变迁\问题以及对策分析

◆ 中图分类号：F323 文献标识码：A

内容摘要：我国从1951年开始建立基本的社会保障制度，经过60来年的发展，经历了很多制度和模式上的探索与思考，但在其制度变迁过程中仍然存在诸多问题，如农民工基本保障问题日益突出、城乡保障制度严重脱节等问题。基于此，本文提出了适合我国国情的一些措施。

关键词：社会保障 制度变迁 对策建议

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，是现代国家最重要的社会经济制度之一。其作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。由国家通过国民收入分配和再分配实现。由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系。现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。主要包括社会保险制度、社会福利制度、社会救济制度和社会优抚制度。

我国社会保障制度的变迁

（一）改革开放前的社会保障制度

我国的现代社会保障事业是与新中国的建立联系在一起的。1949年以前的我国，除了中央苏区、抗日根据地和解放区以外，难觅现代社会保障的踪影。新中国建立以后，虽然我国社会生产力水平仍然比较低下，但还是在城镇职工中普遍建立了现代社会保障制度。文革时期，我国的社会保障制度遭到很大的挫折，但并没有被取消或自然解体。新中国之所以对建立现代社会保障制度如此热衷，关键在于其理念。虽然从来没有人探讨过我国改革以前的社会保障理念问题，但从其社会保障实践中仍然可以反推出其制度设计背后的理念精神。第一，把完善的社会保障制度看作是社会主义社会的本质特征和社会主义制度的重要组成部分，没有健全的现代社会保障制度，就不能说建立的是社会主义制度。第二，现代社会保障制度是以工人阶级为主体构建起来的，它是工人阶级在社会主义制度下的生活方式。第三，社会保障在性质上是工人阶级的一项基本权利和社会福利，社会主义国有企事业单位有义务为职工提供相应的福利项目与相关服务。

制度模式大概分为两个阶段：1951-1968年为第一阶段，社会保障的制度模式主要是劳动保险和家庭保障、政府、社区扶助。城市社会保障主要由工会管理，资金大部分依靠企业、县、市、省乃至全国范围的调剂；农村社会保障以土地保障为主，特别困难的门户以及五保户由民政部门和社区救济。1969-1978年为第二阶段，是我国社会保障制度的停滞阶段。财政部规定国有企业停滞了劳动保险金的提取，劳动保险业务由各级劳动部门管理，企业职工退休金在营业外列支，社会保险蜕变为“企业保险”。

（二）改革开放后的社会保障制度

改革开放以后，我国经济体制开始从计划经济体制向市场经济体制转轨，经济成分从单一的公有制经济向以公有制为主体、多种经济成分共同发展的方向转变，随之而来，必然要提出社会保障体制改革的要求。从1984年的退休费用统筹开始，我国的社会保障体制改革大体经过了四个阶段。1984年到1993年为第一阶段，改革的主要措施是单项试点、分类探索；1993年到1997年为第二阶段，即适应社会主义市场经济的新型社会保障制度的建立与定型阶段；1997年到20xx年是新型社会保障制度在全国统一、推广阶段；20xx年以来是第四阶段，也是我国社会保障制度的反思阶段。在构建社会主义和谐社会的大背景下，人们开始对改革以来的社会保障体制改革进行了深刻地反思，提出了诸多质疑。首先是对基本医疗保险制度的质疑，有人认为，我国基本医疗保险制度是失败的改革。其次是对弱势群体社会保障的呼唤，特别是进城农民工的社会保障问题引起了全社会的关注，认为在社会保障制度中不能歧视同是产业工人重要组成部分的农民工兄弟。再次，是对整个社会保障制度公平性的质疑，包括养老保险制度、医疗保险制度、社会救助制度、住房保障制度等，如何使之做到更加公平合理，更能促进社会和谐，成为整个社会关心的共同话题。

我国社会保障制度存在的问题

（一）养老金形式单一且不能按时足额发放

在我国城镇贫困人口中，相当一部分是离退休人员。贫困的主要原因是离退休金不能按时足额领取，有的甚至被停发或长期拖欠。停发或拖欠的一个原因是当地养老保险基金有资金缺口。在一些特别困难的地区，有些企业离退休人员被拖欠养老金十几个月。这些养老金被拖欠或标准偏低、生活水平不断下降的退休人员，虽然能够认识到他们目前的境遇是我国经济体制改革不可避免的“阵痛”，并对贫困有一定程度的忍耐，但由于生活、心理压力加大，他们的忍耐和不满，进而转变为不利于社会安定的群体意识和群体行为。

我国在《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中，也确立了实行社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险原则。但是在实践中，企业补充养老保险发展远远滞后。据劳动保障部门统计，到20xx年底，企业补充养老保险覆盖职工只有5300万。与基本养老保险已经覆盖亿职工和离退休人员，累计滚存近2万亿元资金相比，可以说，在我国养老保险体系中，至今仍然是国家强制性基本保险在唱独角戏。这种情况进一步说明，基本养老保险是我国社会化养老保险体系的基础，基本养老保险金是退休人员的“养命钱”，如果不能按时足额发放，离退休人员的生活将失去保障，并成为社会贫困人口，从而形成社会不稳定因素。

（二）农民社会保障制度的缺失

从国际社会保障制度发展的轨迹来看，有一个共同点就是，农村社会保障制度的建立都要晚于城市职工社会保障制度的建立。这是因为，为了抵御不可避免的生活风险，国家首先为有雇佣关系的劳动者—雇员建立社会保险制度，以后，随着工业化的发展，社会保险的覆盖范围逐渐扩及独立劳动者和农民。社会保险从工业领域扩展到农业领域都要经过一个比较长的过程，一般需要30-50年。我国城镇社会保险制度的建立以1951年政务院颁布的《劳动保险暂行条例》为标志，至今已有50余年的历史，然而我国还没有为农民建立起社会保障制度。据统计，20xx年全国社会保障支出2410亿元，其中城市社会保障支出1952亿元，占比％，农村社会保障支出458亿元，占比％。农民收入少，但支出比城镇居民多，而且农村居民多支出的部分主要是国家为城镇居民提供的社会保障部分，例如养老保险、医疗保险等，此外，农民还有城镇人无须支付的生产性开支，两相增减，城乡居民的收入差距实际上是5∶1甚至6∶1。

（三）现行社会保障制度未能有效促进经济发展甚至阻碍改革深化

20世纪90 年代以来，政府加大了对国有企事业单位的改革力度，但由于城市社会保障制度的固态化，使改革严重受阻，出现国有企事业单位的下岗人员宁可在家领取救济金，也不愿到非国有企业单位再就业，有些在国有企事业单位工作不顺心、个人价值实现不了的人员，也不愿意向非国有企业流动。相比之下，因农村社会保障制度严重缺失，使得农村居民得不到应有的保障，从而也难以发挥效率的优势。农村多数贫困人口终年处于贫困状态，农村剩余劳动力流动受阻，或者即使大规模的流转也未产生农地集中和规模化经营效应。同时，由于农村劳动力没有社会保障待遇，城市非国有用人企业出于降低成本的理性选择，宁可招收农民工，也不愿招收国有企事业单位的下岗分流人员，形成了城市下岗分流人员就业难、而民工潮有增无减的现象。这种状况既不利于国有企事业单位的改革，也不利于农村工业化和城市化的发展。显然，我国现行社会保障制度已不能适应社会经济发展的需要，其改革已严重滞后于经济的改革与发展。目前亟需加强对现行社会保障制度的改革步伐，需要在社会生产系统之外，为既包括城市居民也包括农村居民的所有劳动者建立一体化的社会保障体系。

（四）现行城乡分割的社会保障制度不利于城乡统筹发展

近年来，尽管我国在社会保障制度、户籍制度等方面作过诸多努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，二元结构依然存在。二元结构是我国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾。城乡分割的社会保障制度自然是我国统筹城乡经济社会发展的一大障碍。因为社会保障制度为经济社会发展提供保障服务，如果城市社会保障制度和农村社会保障制度不能统筹规划，二元状态得不到根本性改变，则我国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此，统筹城乡经济社会发展，必然要先统筹改革城乡社会保障制度，实现社会保障制度的城乡协调与均衡。

完善我国社会保障制度的措施

（一）加大国家对社会保障的投入

社会保障关系到全体国民的切身利益，在国家财力持续增强并由经济财政向公共财政转型的过程中，需要尽快改变目前用于社会保障的份额偏低、地方财政不到位的状态，加大国家财政对社会保障的投入。西方国家的财政社会保障支出一般占到财政总支出的30％以上，北欧一些福利国家更是达到45％以上。我国目前财政社会保障支出占财政总支出的比重大致在10％-12％。“十一五”计划中，国家财政用于社会保障的支出要占到10％-20％，而截至20xx年，这一指标仅为12％左右。因此，在国家财政改革过程中，社会保障支出无疑而且应当成为优先考虑的领域。

（二）建立健全社会保障法律体系并加强对执行的监督

社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来，提供良好的法律环境已成为当务之急。然后国务院尽快制定和颁布与该法相配套的一系列条例，从而可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保障法律制度的科学化、合理化，以保证社会保障工作有法可依。法制不健全给社会保障制度改革带来了影响，但法律法规、国家政策执行不到位则造成了更大的影响。一是要建立健全基金收缴制度，严惩拖欠基金现象。二是严格控制社会保障基金的使用，杜绝使用的随意性。三是建立社保基金定期核查制度，严防资金使用漏洞。

（三）建立完善农民社会保障制度

借鉴市场经济国家的成熟经验以及我国城镇社会保障制度建设的经验，农民社会保障制度应由三个层次构成：第一，基本保障。基本保障是由政府强制推行的，包括养老保障、医疗保障和最低生活保障在内的，旨在满足所有保障对象最基本生活需求的制度。基本保障资金主要由农民缴纳，在由于收成的影响或者人口结构的变化，造成养老保障基金入不敷出时，由政府财政予以补贴。因此，基本保障的最终责任主体是政府，并且居于主要和核心的地位。第二，补充保障。经济发达或比较发达的农村，可以为农民举办补充养老保障和医疗保障，补充保障是对基本保障的补充，旨在提高受保障人的老年生活水平和医疗保健水平。补充保障资金由乡镇或村企业筹措，乡镇或村企业为补充保障的责任主体。第三，个人和家庭保障。收入比较高的个人和家庭，通过储蓄或参加商业保险，进一步提高养老或医疗保障水平，提高生活质量。个人和家庭是这种保障形式的责任主体。

（四）统筹城乡社会保障制度

任何社会制度变迁都是一个渐进的过程，社会保障制度要实现一体化，也需要漫长的过程。因而，近期我国社会保障制度改革的目标应是统筹城乡社会保障制度，促进两者相互协调。要实现这一目标，就必须坚持一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，按照逐步完善、逐步过渡的原则，逐渐改变城乡社会保障制度失衡的状态。

参考文献：

徐丽英.论我国社会保障制度的完善[J].徐州工程学院学报，20xx（1）

王景山.我国社会保障立法原则的理论探讨[J].山东大学学报，20xx（3）

张桂琳.七国社会保障制度研究：兼论我国社会保障制度建设[M].中国政法大学出版社，20xx

郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社，20xx

周德军.浅议和谐社会与社会保障制度的完善[J].甘肃农业，20xx（1）

作者简介：

卢通（1988-），云南瑞丽人，云南农业大学人文社会科学学院07社会工作专业，研究方向：社会工作。

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