对俄罗斯收入分配制度考察

自1992年苏联解体以来的十多年时间里，俄罗斯贫富差距急剧拉大，特别是在转轨最初几年近亿居民生活水平下降了66—80％，实际收入减少了一半到三分之二不等。10％最富有居民的收入与10％最贫困居民的收入的比值，1991年为倍，1992年为8倍，1994年为倍。据俄官方统计，在改革之前的1991年，货币收入低于贫困线的人口为610万，仅占俄人口总数的％；1992年实施改革以后贫困人口猛增为5020万，占俄人口总数的％；1995年为3660万人，占俄人口总数的25％。

这种贫富分化比较集中地表现在地区之间、城乡之间、不同经济部门之间贫富差距的扩大。贫困地区就业人员的收入比富裕地区就业人员的收入低三分之一；贫困地区领取抚恤金的居民比富裕地区的多30％。不同经济部门之间的收入差距也持续拉大，特别是石油等能源部门、金融部门的职工收入远远高于其他部门的职工收入。公职人员的工资水平相对较低，一般公务员月工资收入只有几百美元，与私营部门职工平均收入水平相比相差几倍到十几倍。因此，公务执行中公职人员不规范的收费行为和公开的勒索行为是常见的现象。

俄罗斯的贫富分化是在解体后两三年的短时间内出现并明显加剧的，很多中外学者都喜欢用“一夜之间”来描述俄罗斯暴富群体和广大新贫民的出现。自上世纪90年代中后期起，俄联邦政府开始着手解决社会贫富分化问题。

一、俄罗斯联邦政府对收入分配调控的主要举措

（一） 退休养老金制度及其改革——强制保险同自由保险制度相结合

1991年12月，俄政府颁布退休养老基金法，建立独立于国家预算的退休养老基金。基金来源于国家、单位和个人三条渠道。初步改变了过去主要依靠国家预算拨款的状况。但随着人口老龄化，就业人数日益减少，企业缴费下降，退休人员增多，国家养老基金的赤字越来越大。经过多年酝酿，于20xx年12月5日起，议会通过《劳动老残恤金法》和《强制老残恤葬保险法》，对现行的养老金制度进行了改革，并从20xx年1月1日起正式实行。改革的主要内容，一是引入积累原则，由过去的统筹分配方式，改为建立个人账户；二是改变养老金的发放条件；三是改变未来养老金数额的确定方式，使被保险人未来领取的养老金与其缴费年限和工资水平挂钩。

通过以上改革，职工养老金将来自于国家养老基金和个人退休账户两部分。在新制度下，国家对已退休职工的义务不变，但年轻职工退休时将从国家管理的养老退休基金中可获得部分养老金，另一部分来自新的个人退休金账户。每个职工都可以自由选择退休保障方案，并且养老保险项目参与者有更多的权利和自由来选择投资增值方式，缴费者不仅可以把个人账户中的钱放在国有基金中，也可以交给非国有基金运作。使国家强制的退休保险制度同自由的退休保险制度结合起来。这一改革过程将延续到20xx年前后。

（二）社会保障税制度的改革——实行统一社会税

1992年俄罗斯将原体制中的国家包办式的社会保障改变为国家、企业、个人共同负担的社会保障基金，即退休基金、社会保险基金（包括失业和救济）、强制医疗保险基金。但俄罗斯四分之三的社会保障基金是自己独立征收保障金，因而造成了许多重复性的工作。为改变社会保障金征收体系和方法的缺陷，俄罗斯在20xx年开始正式实行“统一社会税”制度。统一社会税属于联邦税种之一，实质上类似于通常意义上的社会保障税。它把原来的三项基金合在一起，纳入预算实行统一的上缴额度、统一的核算和监督形式以及统一的惩治违法措施，同时小幅度降低社会税率，从原来占工资的39%降到35%。从20xx年起，将每年把统一社会税率再降2—3%，直到最终达到30%以下。既达到精简税种、减轻税负的目的，又极大提高了政府的征税工作效率，使税种、税制进一步与国际社会实现了“接轨”。

统一社会税的课税对象是雇员的工资、薪金收入额，以及自营人员的经营纯收益额。这里的工资和薪金，不仅包括雇主支付的现金，还包括具有工资性质的实物收入和等价物收入，但工薪以外的股息、利息所得、资本利得等不计入社会保障税的税基之内。俄罗斯的社会保障税具有很强的收入再分配特征。

统一社会税使用递减税率，引入三级税率替代原有的四级税率，从20xx年1月1日起税率将再次降低，即年人均收入在28万卢布以内按26%的税率征税，年平均收入在30—60万卢布按10%税率，年平均收入在60万卢布以上按2%税率加上超过60万卢布固定征收的104800卢布。但是这一政策的实施使政府每年损失2800亿卢布（约合96亿美元）的税收。

(三)所得税制度改革——实行单一税制

20xx年7月，国家杜马通过了政府的税制改革方案。改革的主要目标是简化并改善税收结构，降低整体税收负担水平。改革力度相当大，税种从200多种锐减为28种。引人注目的一项改革是对个人所得税实施单一税制，即从20xx年1月1日起，取消原有的12%、20%和30%的三档累进税率，对居民纳税人获得的绝大部分收入(如工资、薪金等)实行13%的单一税率，这是整个欧洲最低的个人所得税税率水平。此外，针对非居民纳税人和某些特定收入(如特定的利息收入、博彩收入等)设置了30%和35%两档补充税率。为照顾低收入者和纳税人的一般生活需求，新税制还设定了标准扣除额。

从目前的情况看，俄罗斯个人所得税改革基本上是成功的。实施单一税的20xx年，个人所得税征收了2547亿卢布，比20xx年增加了802亿卢布，增幅为46%。扣除通货膨胀因素，税收实际增长了28%。

在实施个人所得税单一税率和降低公司税率的同时，俄罗斯取消了绝大部分减免税政策，目前已基本不搞所得税税收减免。

(四)继续完善社会福利与救济制度

解体后的经济衰退和社会动荡使相当一部分人沦为贫困者，一时间贫困问题凸显。对此，俄联邦政府给予了高度关注，并将对社会弱势群体的扶助和完善社会福利与救济制度作为政府的重要工作。目前，俄罗斯的社会福利和救济资金来源于中央和地方政府预算及专项基金，由中央和地方政府管理。补助的项目有食品补贴、贫困家庭补助、老年人和残疾人的福利等。具体实施社会福利和救济的是地方政府。由于各地经济发达程度和政府财力的差异，实际执行的标准与联邦政府的政策规定存在或多或少的距离。社会救助力度的不断加大，使俄罗斯的贫困阶层规模已经比90年代有了明显的下降。

二、启示与建议

对俄罗斯的激进式改革方式及其效果的评价是众说纷纭的。但种种迹象表明，俄罗斯目前已经走出阵痛期，开始步入正常的、较快发展的轨道。其中，收入分配制度改革是其制度改革的重要内容，并成为俄罗斯发展的重要推动因素。

（一）应重视制度转型期社会救助制度的建立，加大政府对社会弱势群体的扶助力度

市场经济国家在福利制度改革中已普遍接受救助模式的观念。在救助模式之下政府主要负责特殊社会弱势群体的保障。在制度转型国家中就意味着由国家统包的福利分配模式转向政府与社会共同分担社会保障责任，并在削减对富裕家庭援助水平的同时，社会支出转向有利于居民中弱势群体的再分配。俄罗斯社会福利制度和社会保障制度的转换沿袭了这一方向，应该说基本上是成功的。

我国改革开放以来，在全面引入市场竞争机制的同时，在除国有单位（特别是机关单位）之外的更大范围内，放弃了原有的社会福利和社会保障方式，在相当长的时间里众多弱势群体处于无助状态，适应市场经济体制的新的社会保障和救助制度又迟迟不能建立起来，贫富分化日益加剧。在社会保障和社会福利制度方面，我们至今仍然存在着对部分强势人群的过度保护和对社会弱势群体救助总体不足并存的问题。今后，我国社会保障和社会福利制度的建设，应当逐步走上全国统一的路，宁可国民福利水平低一点，也应当构建“全国统一社保制度”，同时应加快社会救助制度的建立和完善，加大政府对社会弱势群体的扶助力度。

（二）加快社会保障的制度化建设，尽快实现社会保障法制化

俄罗斯社会保障制度的法制化程度较高，使其具有法律的强制性和制度的规范性。比较之下，我国社会保障的法制化建设相对滞后，至今缺乏社会保障的专门法律，社会保障制度化还有相当距离。因此，制定社会保障法，应作为我国社会保障制度建设近期工作的重要内容。在社会保障法中，要对国家、企业和个人在社会保障中的权利和义务做出法律层面的强制性规范，并对一些社会保障方式做出法律规范，如养老金的指数化制度等。

（三）规范社会保障筹资方式，尽早开征社会保障税

与世界其他国家的社会保障税相比，俄罗斯统一社会税的开征时间并不长。从世界范围来说，社会保障税也显得尤为重要。几乎现今所有的西方国家都开征了不同形式的社会保障税。据世界银行1996年统计，发达国家社保税占中央税收总额的28%，而发展中国家为6% 。我国至今仍采用政府统筹社保基金的形式，这类似于准社会保障税，但是既不规范，又缺乏强制性、公平性。我国应该借鉴国外成功的经验，尽早开征社会保障税。

（四）重视提高个人所得税征收效率和对收入分配的实际调节效果

目前，在我国个人所得税累进制实施中，由于缺乏健全的收入信息管理系统和先进的税收征管手段，使得对高收入人群的所得税累进征收基本失效，并且由于仍然是分项征收，造成征收成本和漏税可能的加大，不利于发挥所得税对公平收入分配的调节作用。因此，单一税“简化、公平、效率和鼓励投资”的基本思想对我国具有借鉴意义。长期以来，我们对个人所得税改革的思考一直拘泥于由完全分类课征转为综合和分类相结合的模式，但实行综合税制的条件，如收入、财产准确归集等，在短期内还难以具备。而“单一税”思想实际上为我国个人所得税改革提供了一个新的思路。我们应继续关注单一税理论和实践的进展情况，掌握更为充分可靠的资料，从而对单一税在我国的实施前景有一个更为准确的判断。

（五）重视人力资本投入，为公民的机会公平创造条件

俄罗斯政府重视对教育事业的投入。政府对教育的财政投入始终不低于财政支出的5%。中小学全部实行免费教育，有近一半的大学（公立大学）也实行免费教育。公平的教育机会也为个人的平等竞争和社会的公平分配创造了前提条件。

借鉴俄罗斯经验，我国应当将教育的普及（在有条件的地方应尽快实现普及高中）和水平的提升（加快提高大学入学率）作为一项战略性任务来抓，政府应重视对人力资本的投入，为公民的机会公平创造条件。

（报告执笔人：李爽；考察团成员：陈东琪、杨宜勇、李爽、张本波）

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