关于增强人大监督权的思考

我国人大自成立以来在社会主义民主政治建设中的作用举足轻重，然长期以来其对“一府两院”监督不力的事实也毋庸讳言。今天在我国倡导“以人为本”、“尊重人权”，构建社会主义和谐社会的时代，如何加强人大监督权，有效限制公权行为的边界以保障民权，就成为迫切需要解决的重大课题。

一、我国人大监督权行使的现状及其原因分析

当前我国人大监督权还没有得以充分行使，监督的作用和效果也不太明显，与宪法和法律的规定、人大代表的要求、人民群众的期望存在较大差距。监督不力是其主要特征，具体表现为：监督主动性不高，震慑力弱，权威性不够，实际监督方式软弱，监督不彻底，避重就轻等。

人大监督不力并非人大本意，实因其监督权难以有效作为。法理上，我国人大有着相当广泛而威严的权力，现实中却既受到外在诸多因素的限制又受到人大自身建设不足的影响，权力效能大打折扣，监督不力相应而生。

（一）人大监督权受到外在诸多因素的限制

党委与人大权力关系问题尚未在事实上理顺。鉴于我党在国家政治生活中的独特地位，论及人大权力时，党委与人大权力关系的制度安排是一个绕不过去的话题。宪法上，人民代表大会在同级国家机关中享有最高权力，其他国家机关由它产生，对它负责。但事实上，我国政治权力整合于党的领导中，这既有优越性又有不足。“由于国家机构的权力最终统一于共产党组织乃至党的领导人，在各个国家机构之间就难以产生真正的体制性权力监督和制约关系。加之党内民主监督和制约机制尚不健全，这就使得长期以来，政治权力滥用现象不能得以有效抑制。”[1]可见，高度整合的政治体制比较缺少权力制约的制度化途径，导致人大监督政府权普遍流于形式。实践中，基层党委绕过人大直接(有时同政府一起)决定重大事项的法外制度又使人大重大事项决定权形同虚设。

人大监督对象权力来源不均衡，人大监督权被“虚置”。 由于我国特色的政治制度安排，作为人大监督对象的“一府两院”其权力来源具有不均衡性特点，客观上导致了人大监督权存在不同程度的“虚置”。以政府为例，根据地方组织法，地方各级政府法律地位、行政地位的确立和权力不仅来源于本级人大的同意，还必须来自上级国家行政机关或同级党委的授权。上级行政机关的授权，对于下级行政机关来说是至关重要的，缺少上级政府的支持，下级政府往往难以或不敢自主处理重大的行政事务。“从政府领导人人选的政治运作态势来看，上级政府和党委对于政府领导人的任免具有事实上的决定性作用，人大对于政府领导人的任免权在一定程度上只在形式上反映出来与这种现实权力的运作方向相吻合，政府的行为方式往往体现为对上负责、对党委负责，具有较强的‘亲上疏下’表现，对上级政府负责有余，对同级人大负责不足。”[2]理论上，人大对政府的授权虽最有法律依据，也最有权威性，但在现实生活中，并不及上级政府和党委对政府的影响，这种权力来源的不均衡性直接导致了人大监督政府权的被“虚置”。

人大行使财政监督权 “乏力”。财政监督权俗称“钱袋监督权”。在西方，议会对财政监督权的控制是议会监督制约政府施政行为的有效手段之一。相比之下，同样是代议机构的我国人大在行使财政监督权上要明显“乏力”得多。这一方面要检讨人大自身工作问题，例如，每次人大审议预算最通常的做法是“一揽子批准”，而且速度很快，集中关注的又只是几个主要问题，这就难免缺乏精确性和权威性，也难怪各级政府“阳奉阴违”。另一方面实是体制之困。法理上，政府每年度编制财政预算，向人大汇报，并须得到人大认可。但实践中，却是政府下属的财政部门掌握着财政，财政部门直接听命于政府，向政府负责，而非向人大负责。“这种体制的直接后果是 ……人大的一切监督政府权力的活动必须得到政府的认可，否则无法得到财政的支持……人大可以管政府那么几天，但是政府可以管人大的财政经费好几年，失去对财政的控制权乃至受制于政府财权，这种错位的公共财政管理体制严重制约了人大监督政府权。” [3]

人大监督权完整行使尚存在不少困难。完整行使监督权是指人大不仅要使用一般的质询、审议权，也要视情，使用较为严厉的特定问题调查乃至罢免权。而监督权不能完整行使则直接导致人大监督不彻底，震慑力弱，权威性不够。实践中人大监督权不能完整行使主要来自以下几方面的困难。其一，人大机构独立性不够。一方面，人大必须接受党的领导，这本是符合宪法和法律的，但由于我国党政一体化程度高，客观上也使人大附属于党政机构（监督对象）。另一方面，我国财权控制在政府手里，政府既然在财力上支配着人大的活动，也必然会以“经费”与人大“讨价还价”，实际削弱了人大作为监督主体应有的独立性。其二，人大“异体性”特征不明显。我国一些地方过分强调“监督就是支持”，尽量不“影响”政府工作，往往“大事化小，小事化了”。究其根源，则是监督主体“异体性”特征不明显，存在与监督对象利益共生、同体共荣的状况。其三，人大代表在履职中常处于“弱势”地位。虽然法律上人大代表享有一定的豁免权，但一旦代表的履职行为危及到相关利益时，其“弱势”地位就显现出来了。“武汉市一位区人大代表因举报城管部门乱收费，被数名城管人员强行拦车殴打。‘人大代表齐明被刑事拘留’，不是一个孤立的个案，不仅凸现出地方利益和行业利益的‘固若金汤’，更从一个侧面折射出代表保障制度的缺位和不到位。”[4]其四，人大代表依附性较强，职责意识较弱。目前人大代表选举的民主化程度还不够，选举提名一般由党政组织负责，人大代表很多又来自于党政系统，其本身对监督对象有着高度的依附性。这就决定了相当多的问题，他们不能与政府“太较真”，当然事实上也难以采取较严厉的监督措施。

（二）人大自身建设不够

人大自身建设不够主要表现在机构建设不够和代表素质有待提高两方面。机构建设不够是指人大专门委员会过少，与其拥有的巨大权力和履行的神圣职责不相称。代表素质有待提高是因为当前部分人大代表和委员的政治素质、法律素质、业务素质以及议政决策水平等还存在一定的问题。更严重的是，一些代表和委员缺乏事业心和责任感，不会监督，不愿监督，也不敢监督，个别代表甚至出现违法犯罪现象。

二、 增强人大监督权的对策和建议

立法机关的有效监督来自于一套精心建立的模式，即“施加于政策、人员、结构和开支之上的众多潜在的控制”[5] 。当前我国要解决人大监督不力的问题，也应对现行“模式”精心修正。即在坚持党的领导的基础上，适当稳妥地减少限制人大行使权力的因素，逐步从制度安排和人大自身建设两方面增强人大实力。

（一）辨证认识党的领导与人大监督的权力关系问题

坚持党对人大工作的领导，符合现代民主政治的权力运行规则，也是我国不可动摇的政治原则。同时，根据宪法第五条：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。显然，党也要服从人大法律监督权，党的领导并没有排斥人大对党的监督，二者事实上统一于加强和改善党的领导以及中国民主政治发展中。从世界范围来看，各国行政权都有扩张的本能倾向，但为了对付一个强有力、且有可能走向专制的政府，各国代议机构对政府的监督也相应增强了。从我国现实来看，党的领导与政府行政的密切关系表明，人大要实现对政府权力的监督就必须首先实现对党的监督。“国家权力机关依法对执政党组织的执政决策实施监督，这应该是我国权力制衡和权力监督的一个最重要特点。”[6]

（二）切实落实人大财政监督权

一要加强预算监督。人大应成立专门的预算审查机关，集中一批专家学者，加强调查研究，实行预算审查的专家负责制，直接对政府财政预算的合法性、真实性、效益性进行审查监督，把人大对预算的审查和审批落到实处，解决人大预算监督过多依赖政府部门(被监督者)而流于形式的问题。二要建立立法型审计机构，保障监督机构的独立。我国应按照大多数国家的通行做法，实现由目前的政府部门内部审计向立法型审计机构的转变，确保审计机关的独立性。“将审计机关划入人大序列，建立健全人大对财政预算执行情况的审计机制，使各级审计机关成为同级人大对财政预算执行情况进行审查的专业部门。”[7] 三要推行经常性审计和绩效审计监督。经常性审计使人大对财政预算执行情况的监督由过去一年一度的周期性决算报告的审查，上升为借助审计手段的经常性监督检查。绩效审计是“通过检查和评估资源利用、信息系统、风险管理、提**品和服务、遵守法规和职业道德、监督和控制的报告系统以及运营考核来衡量公共部门管理的经济性、效率性和效果”[8]。

（三）从制度上构建对“一把手”的问责监督机制

人大“问责”政府是“一切权力属于人民”思想的体现，而问责“一把手”则是应对我国行政首长负责制的现实选择。我国行政制度要求“一把手”掌握全局、“负总责”，与此相应，也赋予了其更多的权力。行政首长拥有所辖公共事务的自由裁量权和最后决定权，有的“一把手”身兼多职，既是决策者、执行者，又是监督者，集中了人财物等重要权力。“一把手”被赋权过重的客观事实，使人大问责重点由政府转向政府“一把手”成为必然。所谓从制度上构建对“一把手”的问责监督，就是要在法律上明确规定，人大基于监督对象的履职情况对 “一把手”进行定期质询和年度信任评议表决，对其过错、过失实施追究。定期质询由常委会负责，以构成对“一把手”的经常性监督；年度信任表决由人大全体代表对政府进行一年一度的评议并进行信任表决，一旦产生不信任表决，“一把手”应当立即辞职。

（四）加强人大制度创新，重塑权威性的高素质权力机关

其一，在制定人大监督法的基础上，进一步探索操作性强的人大监督权执行路径，细化“了解权、处置权、制裁权”的原则和程序，以便于人大完整行使监督权。其二，创新代表选举制度。一些人大代表之所以责任心不强，归根结底是还没有感受到选民实实在在的外部压力。要通过电视、网络等媒体扩大选民的知情权，置代表于人民的监督和压力之下，让选民自己选出那些确实紧密联系他们并能以实际行动真正代表他们利益的人作为人大代表。其三，减少代表数量，提高其地位与待遇，逐步全面实现代表的专职化。减少代表数量有利于选举出高素质的“精英”代表，从而能够提高民主政治的智慧水平和理性程度。提高代表的地位与待遇，实现代表的全面专职化，有利于保证代表基于政治利益而忠实地履行监督职责。其四，扩充人大机构规模。美国国会工作人员总数约为4万多人，各种常设委员会43个，小组委员会100多个。而我国人大只有9个专门委员会，人大机构规模跟不上政府管理，也与其巨大的权力要求不相称。因此，必须扩充人大机构规模，确保监督主体拥有足够的实力。

（五）拓宽监督渠道，善用监督技术与策略

第一，确立人大监督专员制度。为应对现代行政权力扩张、官僚**现象层出不穷的情况，我们应借鉴西方议会监督专员制度的做法，确立人大监督专员制。人大监督专员由人大及其常委会选出通晓法律知识且秉性正直的人担任。监督专员代表人大履行广泛的职权，可以作为接待员受理公民冤案的控告，或作为视察员对司法场所进行调查研究，也可以以各种方法揭露弊政，对违法行为施压。第二，建立人大代表个人网站。目前状况下，建议那些具备条件的人大代表建立个人网站。这既有利于满足公民向代表他们利益的人大代表反映情况，表达意愿，又有利于人大代表密切联系群众，搞好工作。第三，将**工作与舆论监督结合起来。人大并不直接处理**案件，需协调“一府两院”办理。但“目前人大**案件还存在交办难、协调难、处理难、效率不高、效果不好的问题”[9]。对此，建议对人大提交“一府两院”的**问题设立法定办理时间限制，除非“一府两院”向人大请求延时，逾期不办的应以人大授权的方式由媒体公之于众。第四，善用监督技术与策略。“通过使用质询、审议、评估、倒阁、弹劾、调查等监督策略和技术，立法机关能影响或改变行政行为。”西方立法机关的这些丰富的监督技术和策略启示我们要善用恰当的监督技术与策略，使人大监督有条不紊、科学规范。

注释：

[1] 胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内的资源》，载《复旦大学学报(社科版)》1999年第7期，第8页。

[2] [3] 张劲松：《论人大监督政府权的实现》，载《中共云南省委党校学报》20xx年第5期，第69、70页。

[4] 胡健：《从“齐明案”看人大代表的职务权利保障》，载《法学》 20xx年第7期，第42页。

[5]【美】威尔逊：《国会政体:美国政治研究》，商务印书馆1986年版，第154页。

[6] 蒋伏虎：《试论人大及其常委会对同级党委执政决策的监督》，载《唯实》20xx年第4期，第41页。

[7] 蒋敏元、李龙成：《论我国公共财政框架中的财政监督体系建设》，载《学习与探索》20xx年第3期，第76页。

[8] 杨秋林、陈全民、李建新：《美、瑞、澳绩效审计的比较研究》，载《财经理论与实践》20xx年第5期，第94页。

[9] 海南省人大常委会课题组（胡静执笔）：《构筑体察社情民情的“绿色通道”》，载《海南人大》20xx 年第7期，第27页。（作者单位：西北师范大学政法学院）

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