论公众参与地方立法的法制意义

报告和十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》将公众参与科学执政、民主执政、依法执政，列为不断提高构建社会主义和谐社会能力的重要举措。中共十八大报告强调：“健全社会主义协商民主制度。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[2]这都体现了党和国家在改革深化阶段坚持走中国特色社会主义民主发展道路的决心。

中共十八届三中全会又再次强调：“推进协商民主制度广泛多层制度化发展”[3]，并将协商民主制度作为全面深化改革时期民主政治制度建设的重要组成部分。在法律制度层面，《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等法律为公众参与立法确立了规范基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也将扩大行政立法的公众参与程度作为提高制度建设质量和建设法治政府的内容。在地方省市，1999年深圳市进行了全国第一次行政立法听证会议，20xx年山东省政府制定了《规章制定程序规定》，20xx年广东省率先开展立法工作的听证会制度。需要说明的是，全国性的行政立法听证会议比各省市要早。1996年的《中华人民共和国行政处罚法》首次规定了听证制度和听证的程序，1997年《中华人民共和国价格法》第23条又规定了商品涨价行政行为的听证制度。 从20xx年开始，北京大学人民代表大会与议会研究中心同全国人大法工委国家法室合作，多次召开立法听证国际交流和国内交流讨论会，对推动立法听证在全国各地开展起了重要作用。“到20xx年底，立法听证正在地方人大成为一项公众参与立法的普遍制度，全国有20多个省市都开展了立法听证。”[4]然而，在所有的地方省市之中，广东省的公众参与地方立法实践，推动地方法制建设可能是比较成功的法制事件。之所以这样讲，是因为虽然除了广东省之外，中国各省市在相关规定中对公众参与制定地方性法规草案和规章的程序作了相关规定。到20xx年为止，已经有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章的过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省市、自治区以省政府规章形式对公众参与地方政府规章中的听证和公开征求意见作出了规定，其他11个省市和自治区以规范性文件、法制办内部工作细节或省政府批准形成制度的形式对公众参与立法公开参与制度和听证制度进行规定，从而使得公众参与地方立法制度逐步得到确立。但是，广东省公众参与地方立法却是比较有影响力的，这很大程度上归功于广东省发达的经济和公民意识的提高。

广东省的公众参与地方立法实践，首先是在广州市公众参与行政立法中展开的。在这个过程中，广州市形成了一系列关于公众参与立法的法律制度，来规范公众参与立法行为。例如，广州市为了规范公众参与行政立法，20xx年专门制定了《广州市规章制定公众参与办法》，此《办法》第1条明确了公众参与地方立法目的 “在于促进和规范规章制定过程中的公众参与工作，保障规章制定工作的科学性、民主性和合法性，切实提高立法的工作质量”。公众参与的立法活动主要包括规章的立项、起草、审查、实施等环节。《广州市规章制定公众参与办法》第10条、第24条、第28条和第31分别对立项、起草、审查、实施等环节的公众参与情况进行了规定。其中第10条规定，在立项阶段，“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章规定、修改或者废止的理由，可行性和必要性，需要解决的主要问题和措施等内容”。第24条规定：“规章起草部门发布公告后，应当通过座谈会征求公众意见，也可以根据拟制定规章影响的范围、受影响的类别、影响程度等情况，通过开放式听取意见、听证会、论证会等方式广泛征求公众意见”。第28条规定，在规章的审查阶段，“市政府法制机构在规章送审稿经过审查修改后，形成规章草案征求意见稿，在提交市政府常务会议或者全体会议讨论之前，可以通过市政府法制机构网站征求公众意见，征求意见的时间不得少于15日。市政府法制机构在收到公众意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见”。第31条规定：“市政府法制机构可以对颁布实施1年以上的规章实施情况进行评估。市政府法制机构对规章进行评估，应当通过市政府法制机构网站征求公众意见。市政府法制机构应当在收到公众提出的评估意见之日起5个工作日内，通过市政府法制机构网站公布公众意见。市政府法制机构应当通过市政府法制机构网站公布规章实施情况的评估报告”。《广州市规章制定公众参与办法》制定之后，在实践层面，许多行政立法按照本《办法》规定的程序来制定，在行政规章的立项、起草、审查和实施阶段，公众广泛参与到立法的各个环节，大大提高了立法的公众参与程度。公众参与地方立法的模式也迅速运用到行政立法之外的地方法规和政府决策领域。除此之外，20xx年广州市政府在公众参与的制度建设方面，又有新的举措，就是出台了《广州市重大行政决策和听证事项目录管理办法》和《广州市重大行政决策专家咨询论证实施办法》，进一步完善公众参与地方立法的制度。尤其是20xx年的《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度（试行）》，引入利益相关方代表、专家、人大代表、政协委员，为重大民生决策提供了多方对话协商平台。20xx年3月，广州又出台《广州市重大行政决策专家论证办法》，在全市建立了统一的重大行政决策论证专家库。20xx年4月15日，《广州市人民政府20xx年度重大行政决策听证事项目录》的出台，进一步加强了公众参与重大行政决策事项的参与力度。

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